ДОКЛАД УФАС по КЧР (административная и судебная части)
05 марта 2019, 00:00
Тип документа:
Доклады

В рамках настоящих слушаний я раскрою административную и судебную работу, проведенную Управлением.

В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 года №331, а также пунктом 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 07 апреля 2004 г. №189 основными функциями антимонопольного органа являются:

  1. контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов;
  2. надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
  3. надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе;
  4. контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц и др.

 

В ходе исполнения возложенных на Управление полномочий, в первом квартале 2019 года Управлением возбуждено 116 дел об административных правонарушениях, по которым вынесено 52 постановлений о назначении административных наказаний.

В своей массе, основными нарушениями в сфере ответственности Управления являются нарушения, совершенные хозяйствующими субъектами, содержащие элементы недобросовестной конкуренции, предусмотренные статьей 14.33 КоАП РФ; нарушение субъектом естественной монополии правил недискриминационного доступа или установленного порядка технологического присоединения к газораспределительным сетям, ответственность за которое предусмотрена статьей 9.21 КоАП РФ; нарушение законодательства о рекламе в силу статьи 14.3 КоАП РФ; утверждение конкурсной документации, документации об аукционе с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок (часть 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ); отклонение заявки на участие в конкурсе, отказ в допуске к участию в аукционе; нарушение должностным лицом заказчика, должностным лицом уполномоченного органа, должностным лицом уполномоченного учреждения, специализированной организацией сроков размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов, размещение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок (части 1.1 – 1.4 статьи 7.30 КоАП РФ); - нарушение порядка ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками (часть 2 статьи 7.31 КоАП РФ).

В указанный период с целью защиты вынесенных ненормативных правовых актов, как то решение, предписание, предупреждение, постановление Управление участвовало в 58 судебных заседаниях.

В производстве судов находятся 16 дел об обжаловании ненормативных правовых актов УФАС по КЧР.

 

В ходе настоящих публичных слушаний я хочу вкратце затронуть вопросы, касающиеся применения в деятельности органов власти всех уровней, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов антимонопольного комплайнса.

Отечественная правовая культура в области антимонопольного регулирования достигла уровня, позволяющего приступить к решению вполне современных, по мировым меркам, задач.

Вместе с тем для внедрения антимонопольного комплаенса, как и для любого нового "механизма", требуется время для формирования терминологического аппарата, создания правовой базы, формирования правоприменительной практики.

В связи с этим, правильнее говорить не просто о внедрении комплаенса, а о создании в ближайшем будущем нового правового института – антимонопольного комплаенса, т.е. системы взаимосвязанных правовых норм.

Примером успешной имплементации в российскую антимонопольную практику можно назвать внедрение института смягчения административной ответственности, успешно работающего при рассмотрении дел об антиконкурентных соглашениях.

На сегодняшний день можно констатировать – внедрение института антимонопольного комплаенса находится на ранней стадии развития.

Законопроектом "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", разработанным ФАС России, предложено внесение понятия "антимонопольный комплаенс" в следующей редакции:

"антимонопольный комплаенс – совокупность правовых и организационных мер, предусмотренных внутренним актом и направленным на соблюдение требований антимонопольного законодательства и предупреждение его нарушения".

Антимонопольный комплаенс направлен на минимизацию риска нарушения антимонопольного законодательства".

На современном этапе развития российской рыночной экономики можно констатировать, что уже сформировалось и успешно применяется антимонопольное законодательство, отвечающее общемировым и национальным стандартам. Сложилась обширная правоприменительная и судебная практика, а также существует масса разъяснений антимонопольного органа и высших судебных инстанций по вопросам применения антимонопольного законодательства.

Безусловно, особенно в условиях развивающейся экономики, требуется постоянное совершенствование законодательства и правоприменения, но на данном этапе развития становится необходимым привитие в обществе идеи культуры конкуренции.

Таким образом, одна из составляющих создания в России института антимонопольного комплаенса – это развитие культуры конкуренции. И основным драйвером такого развития, с одной стороны, являются акты Правительство России и ФАС России, с другой стороны – само бизнес-сообщество.

Так, ФАС России принята Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 – 2024 гг.

В п. 2.1.1 Стратегии предусмотрена разработка и внедрение на законодательном уровне нормы, стимулирующей внедрение систем комплаенса среди хозяйствующих субъектов - участников товарных рынков[3].

Более того, Указом Президента РФ от 21 декабря 2017 г. N 618 "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции" определено в качестве основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции "стимулирование хозяйствующих субъектов, внедряющих систему внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства"[4].

При этом Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 – 2020 годы, утвержденным тем же Указом Президента РФ, Правительству Российской Федерации до 1 марта 2019 г. поручено "принять меры, направленные на создание и организацию системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства деятельности федеральных органов исполнительной власти"[5].

Одной из таких мер, например, можно считать утверждение распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.04.2017 N 795-р Методических рекомендаций по внедрению внутреннего контроля соблюдения антимонопольного законодательства, законодательства о государственном оборонном заказе и законодательства, регулирующего закупочную деятельность[6].

Внедрение антимонопольного комплаенса до последнего времени имело лишь одну цель – предотвращение нарушений антимонопольного законодательства, а следовательно, снижение рисков быть привлеченным к ответственности за такое нарушение. Конечно, имеются здесь и репутационные бонусы, выражающиеся в публичном поощрении таких действий со стороны антимонопольного органа, но не более того.

Однако с 1 марта 2018 года появился и первый ощутимый плюс от внедрения систем антимонопольного комплаенса.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.03.2018 N 213 утверждены критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, к категориям риска при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Одним из критериев снижения степени риска по данному Постановлению является "функционирование у хозяйствующего субъекта в течение не менее одного года на день принятия решения о присвоении категории риска системы правовых и организационных мер, направленных на соблюдение таким хозяйствующим субъектом требований антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, можно констатировать появление в России нормативно-правовой базы, определяющей место и роль антимонопольного комплаенса в системе мер по предупреждению нарушений антимонопольного законодательства, а также первый опыт внедрения таких систем в правовую культуру российского бизнеса.

Второй вопрос, который хотелось бы осветить в рамках настоящих обсуждений, – это классификация антимонопольного комплаенса.

Необходимость классификации антимонопольного комплаенса видится в сложности и многокомпонентности российского антимонопольного законодательства и смежных с ним отраслей.

В основу такой классификации положены различия в специфике общественных отношений, регулируемых антимонопольным и смежным с ним законодательством. В настоящее время контроль за такими правоотношениями возложен на крупнейший экономический макрорегулятор – ФАС России. Таким образом, классификация антимонопольного комплаенса возможна на основе регулируемых ФАС России сфер экономической деятельности.

Так, например, ФАС России в настоящее время осуществляет контроль:

– за соблюдением антимонопольного законодательства (защита конкуренции);

– осуществлением государственных закупок;

– деятельностью естественных монополий;

– антиконкурентными действиями органов власти;

– распределением на конкурентной основе собственности, природных ресурсов (земля, недра, леса, биоресурсы и т.д.), прав;

– соблюдением законодательства в сфере рекламы;

– соблюдением законодательства о торговой деятельности;

– осуществлением иностранных инвестиций (Закон N 57-ФЗ);

– соблюдением законодательства в сфере гособоронзаказа;

– тарифным регулированием.

Соответственно, возникает вопрос: а каковы границы антимонопольного комплаенса? Что в него может входить?

Представляется, что в российских реалиях под антимонопольным комплаенсом можно понимать предупреждение от нарушений непосредственно не только антимонопольного законодательства, но и смежных с ним отраслей.

То есть под антимонопольным комплаенсом, в самом широком понимании, следует понимать такую систему, которая позволит эффективно оградить хозяйствующий субъект не только от нарушений антимонопольного, но и от нарушений иного, смежного законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на ФАС России.

Классификация антимонопольного комплаенса, выделение отдельных самостоятельных "видов антимонопольного комплаенса" позволят в последующем каждому хозяйствующему субъекту определить объективно необходимый "объем разработки и внедрения антимонопольного комплаенса" индивидуально, исходя из его фактической деятельности.

Использование классификации позволит упорядочить этот этап и сделать его более прозрачным и понятным для заказчиков.

Можно выделить следующие виды антимонопольного комплаенса:

п/п

Вид антимонопольного комплаенса

Направлен на создание условий, позволяющих не допускать нарушения:

1

Злоупотребление доминирующим положением

регулируется статьей 10 Закона о защите конкуренции, направленной на недопущение злоупотребления хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением;

2

Антиконкурентные соглашения и согласованные действия

регулируется Статьями 11, 16, и 17 Закона о защите конкуренции, где предусмотрены запреты на ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов, так и органов влати.

3

Недобросовестная конкуренция

– запреты на все формы недобросовестной конкуренции (ст. 14.1 – 14.8 Закона о защите конкуренции);

4

Ограничение конкуренции органами власти

– запреты на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов власти… (ст. 15 Закона о защите конкуренции);

5

Антимонопольные требования к торгам

– связаны с особенностями заключения договоров с финансовыми организациями, порядком заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества (гл. 4 Закона о защите конкуренции)

6

Преференции

– связаны с порядком предоставления государственной или муниципальной преференции (ст. 20 Закона о защите конкуренции)

7

Иностранные инвестиции

– связаны с порядком осуществления иностранных инвестиций (Федеральный закон "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" от 29.04.2008 N 57-ФЗ);

8

Экономическая концентрация

– связаны с порядком государственным контролем за экономической концентрацией (гл. 7 Закона о защите конкуренции);

9

Требования конкурентных процедур

– требования к проведению и участию в конкурентных процедурах, установленных Законами N 44-ФЗ (О гос закупках) и N 223-ФЗ (О закупках отдельными видами юридических лиц), а также иного отраслевого законодательства (например, порядок государственного и муниципального имущества установлен в Федеральном законе от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества");

10

Реклама

– требования к рекламе, установленные Федеральным законом "О рекламе" от 13.03.2006 N 38-ФЗ;

11

Гособоронзаказ

– законодательство в сфере гособоронзаказа регулирующееся Федеральным законом "О государственном оборонном заказе" от 29.12.2012 N 275-ФЗ;

12

Торговля

– законодательство о торговой деятельности, регулирующееся Федеральным законом "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" от 28.12.2009 N 381-ФЗ;

13

Естественные монополии

– ограничений и обязательств, связанных с деятельностью естественных монополий, регулирующееся Федеральным законом "О естественных монополиях" от 17.08.1995 N 147-ФЗ, Федеральный закон "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ;

14

Тарифное регулирование

– требования законодательства в сфере тарифного регулирования

Конечно, нужно понимать, что такое разделение достаточно условно.

Но удобство такого подхода видится в возможности выбора хозяйствующим субъектом интересующих его и необходимых ему видов антимонопольного комплаенса, а также последующей разработке системы с учетом существующих потребностей.

В заключение хочу отметить, что развитие института антимонопольного комплаенса идет в настоящее время активными темпами.

И Очень важно на данном этапе правильно обозначить приоритеты и способы государственного стимулирования внедрения таких систем. Расширение круга хозяйствующих субъектов, имеющих действующий антимонопольный комплаенс, а не фиктивное его внедрение– отличный способ повышения культуры конкуренции и снижения рисков нарушений антимонопольного законодательства.

Выделение видов комплаенса – это попытка взглянуть на антимонопольный комплаенс более внимательно, не смешивая все возможные нарушения антимонопольного и смежного законодательства. При таком подходе каждый желающий внедрить у себя комплаенс сможет оценить степень рисков нарушений в той или иной сфере действия такого законодательства и подобрать для себя наиболее оптимальное решение по внедрению системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного и смежного с ним законодательства.

 

Не менее актуальной проблемой является порядок применения Федерального закона «О защите конкуренции» с учетом Правил технологического присоединения, Правил недискриминационного доступа к сетям субъектов естественно монополии.

В соответствии со статьей 9.21 КоАП административным правонарушением является нарушение субъектом естественной монополии правил недискриминационного доступа или установленного порядка подключения к магистральным нефтепроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям.

Субъективная сторона административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 9.21 КоАП, состоит в наличии вины.

В соответствии с пунктом 16.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП формы вины (статья 2.2 КоАП) не выделяет.

Следовательно, в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

В отношении индивидуального предпринимателя как физического лица антимонопольным органом должна быть установлена форма вины (умысел или неосторожность).

Субъектами административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 9.21 КоАП, являются субъекты естественной монополии, осуществляющие свою деятельность в следующих сферах:

-транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам

- транспортировки газа по газопроводам;

- оказания услуг по передаче электрической энергии;

- оказания услуг по передаче тепловой энергии;

- водоснабжения и водоотведения с использованием централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, водоотведения.

Объективную сторону административного правонарушения составляет нарушение указанными субъектами правил недискриминационного доступа или установленного порядка подключения к сетям.

Недискриминационный доступ предусматривает обеспечение равных условий предоставления соответствующих услуг их потребителям независимо от их организационно-правовой формы и правовых отношений с лицом, оказывающим эти услуги.

Подключение (технологическое присоединение) является совокупностью организационных и технических действий, дающих возможность потреблять соответствующий ресурс.

Следует учитывать, что в силу федерального закона № 250-ФЗ статье 9.21 КоАП был придан специальный характер по отношению к нормам статьи 14.31 КоАП.

Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в ряде своих постановлений указывают на необходимость при квалификации административных правонарушений учитывать приоритет специальных норм Особенной части КоАП перед ее общими нормами.

Таким образом, если действия привлекаемого к ответственности лица отвечают признакам диспозиции статьи 9.21 КоАП, то дело об административном правонарушении надлежит возбуждать и рассматривать по статье 9.21 КоАП, а не по статье 14.31 КоАП.

 

 

Ну и в конце выступления, хочется отметить, что развитие правоприменительной практики и обеспечение эффективности гражданско-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства не только позволит восстановить права и законные интересы потерпевших лиц, но и стимулирует правомерное поведение хозяйствующих субъектов и органов власти, является сдерживающим фактором при совершении антиконкурентных действий и недобросовестной конкуренции.

 

На этом у меня все, если есть вопросы, я готов на них ответить.

Главный госинспектор УФАС по КЧР Инус Матакаев

 

Наверх