Деятельность государственных и муниципальных унитарных
предприятий на конкурентных товарных рынках.
Вопросы законодательного регулирования их деятельности.
На протяжении последних десятилетий господствует тезис о рудиментарном характере унитарных предприятий, генезис которых связывается с периодом плановой экономики и незавершенностью приватизации.
Также отмечается избыточная численность государственных и муниципальных предприятий для того, чтобы государство и органы местного самоуправления могли ими эффективно управлять.
Правовое положение унитарных предприятий как самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица закреплено в Гражданском кодексе Российской Федерации (часть первая) и Федеральном законе от 14 ноября 2002 года No161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Однако вопрос о целесообразности сохранения в структуре российской экономики государственных и муниципальных унитарных предприятий, их количественного соотношения с предприятиями иной формы собственности на имущество в настоящее время стоит особенно остро.
Как известно, унитарные предприятия, например, в муниципалитетах играют важную хозяйственную, социальную и экономическую роль, оказывая услуги жилищно-коммунального характера населению, особенно активно действуя на уровне поселений и малых городов.
Мероприятия, направленные на то, чтобы разобраться, какие же именно функции должны осуществляться при помощи этих хозяйствующих субъектов, начали реализовываться с большим опозданием.
На сегодняшний день противоречие между организационными возможностями государства по реформированию унитарных предприятий и масштабом этого сектора в основном можно считать преодоленным, поскольку последний подвергся серьезному сжатию.
На 1 января 2019 года общее количество унитарных предприятий в стране, по данным государственной регистрации, составило 15 тысяч единиц. Они по-прежнему приводятся Росстатом без уточнения принадлежности к уровню публичной власти.
Данные Росстата позволяют получить представление лишь о распределении ФГУПов по видам экономической деятельности и их ведомственной принадлежности, но отнюдь не об их вкладе в производство тех или иных товаров (работ, услуг).
По первому признаку выделяются профессиональная, научная и техническая деятельность (201 единица), сельское, лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство (143 единицы), обрабатывающие производства (111 единиц), составляющие вместе более половины всех унитарных предприятий федерального уровня.
По второму признаку чуть больше половины всех ФГУПов приходится на предприятия, подведомственные Минобрнауки (173 единицы), Минпромторгу (95 единиц), Минобороны (65 единиц), Минсельхозу (59 единиц) и Роспотребнадзору (50 единиц).
Для локального уровня такого рода статистическое наблюдение отсутствует. Однако известно, что на нем возможное поле деятельности унитарных предприятий ограничено кругом полномочий, которые возложены на региональные власти и органы местного самоуправления.
К этому стоит добавить, что на основании небезызвестного закона 2004 года № 122‑ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" происходило активное перераспределение имущества между различными уровнями публичной власти, которое затронуло и унитарные предприятия.
Таким образом, очевидна подчиненность деятельности унитарных предприятий решению ограниченного круга государственных задач и обеспечению публичных интересов, когда основным потребителем их продукции выступает государство и общество в целом.
Вместе с тем их специализация (ориентация на государственный (муниципальный) заказ с вытекающей отсюда проблемой исполнения публичными образованиями своих обязательств, деятельность в регулируемых секторах экономики и т. п.) во многих случаях обуславливает присутствие унитарных предприятий и на рынках обычных товаров и услуг в целях повышения своей экономической эффективности, которая, как правило, уступает прочим хозяйствующим субъектам.
В то же время нельзя отрицать, что реформа деятельности унитарных предприятий в условиях современных экономических вызовов необходима. Участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках и влечет их монополизацию.
Следует отметить, что направления деятельности законодателя по выработке необходимых современных механизмов правового регулирования унитарных предприятий определяются содержанием разрабатываемых политико-правовых концепций.
Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 года No618 "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции"(вместе с "Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 -2020 годы"), которым в качестве одного из приоритетов развития конкуренции в ближайшие годы провозглашено сокращение доли участия государства и муниципалитетов в экономике, прежде всего посредством уменьшения количества государственных и муниципальных предприятий, работающих в тех отраслях, где может развиваться конкуренция.
По оценкам Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) анализ факторов, сдерживающих развитие экономики в России, показал, что участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках и влечет их монополизацию.
Среди основных факторов выделены следующие:
- отсутствие прозрачности и публичной отчетности об экономической деятельности унитарных предприятий;
- исключение антимонопольного контроля за предоставлением преференций в виде передачи государственного или муниципального имущества и субсидированной деятельности;
- низкий уровень производительности труда работников унитарных предприятий (в 4,5раза ниже, чем у работников организаций иных организационно-правовых форм);
- отсутствие полной и достоверной информации об имуществе унитарных предприятий;
- отсутствие эффективных инструментов корпоративного контроля над деятельностью унитарных предприятий, систем управления рисками и внутреннего контроля;
- наличие многочисленных фактов ухода заказчиков от применения норм законодательства о закупках и приватизации.
В настоящее время федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления проведена инвентаризация унитарных предприятий и оценка возможностей их реформирования.
Также Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службой подготовлен и представлен в Правительство Российской Федерации сводный план мероприятий, направленных на сокращение количества унитарных и муниципальных предприятий.
Реализация этих мероприятий обеспечит учет и регистрацию государственного и муниципального имущества, приведет к увеличению доходной части бюджета.
Одной из сфер, где роль государственных и муниципальных унитарных предприятий продолжает оставаться преобладающей, является жилищно-коммунальное хозяйство.
Стратегией развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2016 года No80-р(далее –Стратегия), в целях создания благоприятных условий, направленных на привлечение частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства для решения задач модернизации и повышения энергетической эффективности объектов жилищно-коммунального хозяйства, в качестве основных мероприятий названы следующие:
передача имущества государственных и муниципальных предприятий, управление которыми признано неэффективным, в концессию;
стимулирование консолидации активов инвестиционно-непривлекательных предприятий, контролируемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на уровне субъектов Российской Федерации с последующей их передачей в управление частным операторам.
В Стратегии подчеркнуто, что к 2020 году станет возможным передача около 80 процентов объектов жилищно-коммунального хозяйства, находящихся в управлении унитарных предприятий, частным операторам, что, в свою очередь позволит увеличить оборот предприятий, снизить текущие расходы и повысить привлекательность указанных предприятий для инвесторов.
В развитие этих положений в Государственную Думу внесены проекты федеральных законов No508673-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу бесперебойного тепло-, водоснабжения и водоотведения", No554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)", которые вызвали неоднозначную оценку органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экспертного сообщества.
Необходимо принять во внимание, что поставленная Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года №204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" задача о повышении индекса качества городской среды напрямую зависит от качества предоставляемых населению коммунальных услуг, достижение которого невозможно без проведения модернизации объектов и систем коммунальной инфраструктуры.
Вместе с тем, решение этой задачи посредством реализации концессионных соглашений либо акционированием предприятий возможно только придерживаясь следующих концептуальных подходов:
- об учете географических, демографических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации при принятии решения о создании (ликвидации) унитарных предприятий с учетом особенностей осуществления ими хозяйственно-экономической деятельности.
- о необходимости проведения анализа основных барьеров, препятствующих росту экономической привлекательности объектов жилищно-коммунального хозяйства и привлечению в нее рыночных игроков.
- о создании на базе государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства постоянно действующего института развития в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающего процесс модернизации систем и объектов коммунальной отрасли.
- об установлении возможности применения форм государственно-частного партнерства в водоснабжении и водоотведении.
Однако в целом по стране частные субъекты хозяйственной деятельности, как и инвесторы, неохотно идут в сферу ЖКХ.
Одной из причин является высокая степень задолженности ресурсоснабжающих компаний – сейчас она превышает 1трлн рублей.
Кроме того, для выработки эффективных решений по реформированию деятельности унитарных предприятий прежде всего необходим анализ основных барьеров, которые препятствуют привлечению в отрасли рыночных игроков.
К числу барьеров можно отнести низкое качество подготовки инвестиционных программ, недостаток компетентных сотрудников в местных органах власти, нужна учеба, это очевидно, и подготовка здесь специалистов, отсутствие программ обучения и повышения квалификации соответствующих специалистов.
Важно отметить, что для некоторых субъектов Российской Федерации с неблагоприятными природно-климатическими условиями, малонаселенными сельскими территориями унитарные предприятия являются единственными исполнителями коммунальных услуг.
Обеспечить на этих территориях условия для формирования конкурентного рынка практически невозможно, даже если мы все будем стараться помогать в этом направлении.
В этой связи допустимо закрепление критериев конкурентного рынка с учетом особенностей деятельности таких предприятий на определенных территориях.
Развитие такой социально значимой отрасли, как ЖКХ должно и в условиях рыночных находится под особым контролем со стороны государства.
Это связано также с тем, что сфера имеет высокие риски техногенных аварий, на их снижение, недопущение направлена деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов.
Действительно, в условиях повсеместной ликвидации муниципальных и государственных унитарных предприятий риск появления серьезных сбоев и аварий возрастает.
Нельзя забывать, что одной из ключевых задач отрасли является повышение качества коммунальных услуг. Поэтому проблемы здесь не решаются введением законодательных ограничений в части деятельности унитарных предприятий.
Необходима системная и комплексная государственная поддержка проектов модернизации коммунальной инфраструктуры, реализуемых унитарными предприятиями, в том числе и в рамках концессионных соглашений. Нужны меры, которые позволят заинтересовать частных инвесторов в реализации инфраструктурных проектов и развить конкурентную среду в ЖКХ.
В этой связи целесообразно:
–предоставить субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям право самостоятельно определять виды и количество унитарных предприятий, создаваемых на их территориях;
–закрепить в законодательстве условия применения в сфере коммунальной отрасли различных форм государственно-частного партнерства, в том числе для проведения строительства и реконструкции объектов ЖКХ.
Принятый в декабре минувшего года в первом чтении законопроект, регулирующий деятельность унитарных предприятий, исходит из предпосылки, что она является угрозой для конкуренции ввиду «токсичности» организационно-правовой формы как таковой (взаимосвязь с органами власти, неэффективность).
В этой связи в документе предлагается ввести прямой запрет на создание новых унитарных предприятий или изменение вида их деятельности.
Исключение сделано для следующих видов предприятий:
- работающих в силу федерального закона, акта Президента РФ или Правительства РФ;
- учредителями которых выступают федеральные органы исполнительной власти в области обороны и безопасности;
- действующих в сфере естественных монополий.
В Закон 2006 года № 135‑ФЗ «О защите конкуренции» вносится отдельная глава, нормы которой должны регулировать создание новых унитарных предприятий на основе заключения антимонопольного органа.
Действующие на конкурентных рынках ГУПы и МУПы, которые не будут отвечать указанным условиям, потребуется ликвидировать или реорганизовать. Если учредитель этого не сделает, ликвидацией по иску антимонопольного органа займется суд.
Несмотря на достаточно радикальный характер предлагаемых новаций, коренных изменений в лучшую сторону в плане защиты конкуренции ожидать не приходится. И причин тому сразу несколько.
Во-первых, логично ожидать сохранения присутствия на тех или иных рынках товаров (работ, услуг) прошедших преобразование унитарных предприятий в иных организационно-правовых формах (хозяйственные общества и учреждения). Фактический же уход унитарных предприятий, например ввиду ликвидации, будет способствовать снижению уровня конкуренции, ограждая от нее уже частные компании. Правда, возможен позитивный эффект для субъектов малого и среднего бизнеса, которых следует считать основными бенефициарами от потенциального вытеснения унитарных предприятий, за счет введения для последних пороговой величины (10%), ограничивающей их выручку от деятельности на конкурентных рынках.
Во-вторых, в основе законопроекта лежит явно упрощенная дихотомия между сферой естественных монополий и конкурентными рынками. В современной экономической теории среди последних наряду с чистой конкуренцией выделяются и промежуточные типы рынков — монополистическая конкуренция и олигополия. Для них деятельность контролируемых государством хозяйствующих субъектов может стать одним из факторов поддержания конкуренции, разумеется, при обязательном условии пресечения формирования ими барьеров для входа на «свои» рынки. В этом же ключе находится и такой принципиально важный вопрос, как определение границ рынков, от решения которого будет зависеть характеристика ситуации на них.
В-третьих, ситуация, складывающаяся в отечественной экономике на протяжении последних десятилетий, убедительно показывает, что сокращение участия государства в экономике, по крайней мере, прямого, не приводит автоматически к возрастанию конкуренции. Свидетельством этого являются приведенная выше статистика и необходимость периодического внимания к этой проблематике со стороны власти хотя бы в виде обсуждаемого законопроекта. Нередки преференции хозяйствующим субъектам без всякого участия государства в капитале, а чиновники участвуют в бизнесе опосредованно, используя в личных целях свои полномочия и семейные связи. Проблемы с конкуренцией и злоупотребления положением на рынке имеют место и в тех отраслях, где государство уже давно не выступает в качестве значимого производителя товаров (работ, услуг). Ведь задачи демонополизации рынков, развития конкуренции, обеспечения прозрачности госзакупок носят в гораздо большей мере самостоятельны
Преобразование унитарных предприятий в иные организационно-правовые формы создает определенные предпосылки для улучшения ситуации. Акционирование (с последующей частичной или полной продажей пакета акций) теоретически должно обеспечить переход к более эффективной корпоративной организации. Однако извлечение выгод из нее (соблюдение требований законодательства об акционерных обществах (АО) и ценных бумагах, обеспечение должной публичности и, главное, привлечение инвестиций за счет выхода на фондовый рынок) представляется маловероятным, особенно на локальном уровне.
Велик риск переноса в корпоративную среду специфических проблем, характерных для сектора унитарных предприятий, с ее неизбежным ухудшением при повышении нагрузки на механизм представления интересов государства в хозяйственных обществах. Сюда можно отнести увеличение количества представителей органов власти в структуре управления АО, при этом желательно обеспечить достаточный уровень их квалификации и адекватное использование механизмов корпоративного управления.
Более обоснованно выглядят надежды на тщательный контроль финансовых потоков в случае преобразования унитарных предприятий в государственные и муниципальные учреждения. В таком случае начнется систематическое применение достаточно жестких процедур бюджетного законодательства.
Однако может возникнуть вопрос о необходимости дополнительного бюджетного финансирования и вероятность наступления субсидиарной ответственности собственника по обязательствам, дифференцированной по видам учреждений (по аналогии с казенными предприятиями). Иные варианты преобразования унитарных предприятий (в ООО и НКО) востребованы мало.
Большую пользу может принести ликвидация тех унитарных предприятий, которые не осуществляют какой-либо профильной деятельности, кроме сдачи разнородного имущества в аренду.
Передача имущества в казну открывает возможности постепенной приватизации в качестве самостоятельных объектов недвижимости на общих основаниях или последующего использования в программах развития малого и среднего предпринимательства (МСП). Имеется в виду предоставление имущества субъектам МСП во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) с преимущественным правом выкупа. Это, в свою очередь, может стать стимулом для появления новых бизнесов, способствуя, в числе прочего, и развитию конкуренции.
Однако при всем этом необходимо учитывать наличие в составе имущественных комплексов унитарных предприятий имущества, ограниченного к приватизации. Следствием передачи в казну здесь станет необходимость нести издержки на его содержание, что актуально также и в случае акционирования.
Резюмируя выше изложенное, ликвидация унитарных предприятий на конкурентных товарных рынках приведет к их демонополизации, что в свою очередь создаст дополнительные условия для полноценного развития отраслей экономики со всеми преимуществами и положительными эффектами от развития конкуренции.
Руководитель УФАС по КЧР А. С. Уракчиев
