Начальник отдела
защиты конкуренции и контроля органов власти
УФАС России по КЧР
Солтан Кумратов
Антимонопольный контроль органов власти
Антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.
Как показала практика антимонопольного регулирования, антиконкурентные действия со стороны органов власти препятствуют формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательства, особенно для малого и среднего бизнеса. В связи с этим, контроль за деятельностью органов любого уровня является одним из основных направлений в деятельности антимонопольных органов.
Основной статьей, где устанавливаются запреты на действия (бездействия) органов власти является ст. 15 Закона «О защите конкуренции».
В соответствии со статьей 15 Федерального закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В том числе:
- введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности;
- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;
- установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в РФ;
- дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков);
- установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
- предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
- предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований;
- создание дискриминационных условий;
- установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством РФ платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг;
- дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара.
Кроме того, запрещается совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов.
Эта норма закона более чем актуальна, так как совмещение этих функций одним лицом ставит его в преимущественное положение по отношению к другим участникам гражданского оборота, что нарушает основополагающий принцип действующего законодательства - равенство сторон.
Согласно Закону о защите конкуренции принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела по признакам статьи 15 без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не предусмотрено.
Указанная норма, а именно институт предупреждений, повлек сокращение количества дел о нарушении антимонопольного законодательства органами власти и увеличению количества предупреждений.
За истёкший период Карачаево-Черкесским УФАС выдано 13 предупреждений о прекращении действий, нарушающих статью 15 ФЗ «О защите конкуренции» и рассмотрено 1 дело по признакам нарушения ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».
Предоставление государственных и муниципальных преференций.
Одной из сфер деятельности антимонопольных органов является осуществление функций контроля и надзора за соблюдением законодательства при предоставлении государственных и муниципальных преференций.
Поддержание органами власти хозяйствующих субъектов путем предоставления различных преимуществ не должно нарушать конкуренцию среди участников товарного рынка, поэтому предоставление государственных или муниципальных преференций регулируется и контролируется антимонопольным законодательством и в том числе Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Основные нарушения при предоставлении государственных или муниципальных преференций связаны со следующим:
1. Отсутствие предварительного согласия антимонопольного органа является одним из нарушений предоставления государственных или муниципальных преференций, т.к. предоставление преимущества хозяйствующему субъекту влияет на конкуренцию и развитие товарного рынка в целом.
2. Несоответствие целям, на которые преференции могут быть предоставлены.
Государственные или муниципальные преференции предоставляются на основании правовых актов государственных органов исключительно для определенных целей. Цели, на которые могут предоставляться государственные или муниципальные преференции определены статьей 19 Закона о защите конкуренции.
Использование предоставленной преференции на несоответствующей цели нарушает антимонопольное законодательство, может препятствовать естественному развитию конкуренции на товарном рынке, поэтому использование предоставленной преференции на несоответствующие цели недопустимо.
3. Отсутствие контроля за исполнением договоров, заключенных на основании предоставления преференции это, прежде всего несоблюдение ограничений, а также не изъятие имущества по окончании срока договора.
Ярким примером отсутствия контроля со стороны органов власти является бездействие органа власти по истечению срока договора аренды с хозяйствующим субъектом, тогда как необходимо изъятие у хозяйствующего субъекта имущества из владения и пользования, либо заключение нового договора с учетом антимонопольного законодательства.
4. Предоставление преференций в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
В части 2 статьи 16 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» установлено, что наличие программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства, определяющей условия и порядок оказания поддержки хозяйствующим субъектам, является необходимым условием при предоставлении государственной или муниципальной преференции.
Отсутствие в Программе условий и порядка оказания поддержки субъектов МСП ограничивают доступ участия в программе таким субъектам и позволяет принимать органу власти незаконные, а за частую дискриминационные решения при предоставлении преференции.
5. Передача объектов коммунальной инфраструктуры (без концессионного соглашения).
В соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях» передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства.
При этом, договор аренды в отношении таких объектов может быть заключен при условии, что все объекты, в отношении которых планируется передача прав владения и (или) пользования, были введены в эксплуатацию менее чем за пять лет до момента опубликования извещения о проведении конкурса, в ином случае - только концессионное соглашение.
Соглашения (органы власти и организации)
Законом о защите конкуренции также установлен запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.
Список примерных последствий указанных соглашений, является открытым, содержит четыре пункта, в которых поименованы наиболее часто встречающиеся:
1) повышение, снижение или поддержание цен (тарифов);
2) экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен на один и тот же товар;
3) раздел товарного рынка;
4) ограничение доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранения с него хозяйствующих субъектов.
Антиконкурентные соглашения относятся к самым опасным нарушениям антимонопольного законодательства с участием органов публичной власти, поскольку они приводят к серьезным негативным последствиям для общества и экономики.
Антимонопольные требования к торгам.
Карачаево-Черкесское УФАС в пределах своих полномочий осуществляет контроль за соблюдением антимонопольных требований к торгам, запросу котировок, запросу предложений, особенности заключения договоров с финансовыми организациями, порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, порядка рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.
Статьей 17 Федерального закона «О защите конкуренции» устанавливаются правовые основы антимонопольного контроля в отношении порядка заключения договора посредством определенных конкурентных процедур. Существо антимонопольных требований к участникам соответствующих правоотношений заключается в том, что названные в статье способы заключения договора — торги, запрос котировок и запрос предложений — являются конкурентными, т.е. выбор победителя, с которым будет заключен договор, осуществляются в строгом соответствии с правилами, установленными законом и утвержденными заказчиком и (или) организатором данных процедур.
Статья 17 устанавливает специальные требования в отношении торгов, запроса котировок и запроса предложений, если их организаторами или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды.
В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества может быть осуществлено только по результатам проведения торгов.
Статья 18 регулирует Особенности заключения Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами договоров с финансовыми организациями, в соответствии с которой данные договоры должны заключаться только по результатам открытого конкурса или открытого аукциона.
В качестве примера применения статьи 17 Закона «О защите конкуренции» можно привести следующее дело:
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике рассмотрена жалоба ООО.
По основаниям жалобы возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 17, выразившегося в совершении при проведении торгов на право заключения государственного контракта по техническому обслуживанию и ремонту лифтов действий, ограничивающих конкуренцию.
На электронной площадке - http://rts-tender.ru проведен открытый аукцион в электронной форме на выполнение работ по техническому обслуживанию и ремонту лифтов для нужд заказчика. Контракт заключен с единственным участником.
Заявитель не смог принять участие в данном аукционе ограничившим участие по следующим основаниям:
В Техническом задании указывалось, что техническое обслуживание включает в себя выполнение объема работ, включенных в Календарный план выполнения работ, составленного на основании инструкций по эксплуатации оборудования лифтов, согласно Правил устройства и безопасной эксплуатации лифтов (далее - ПУБЭЛ).
Однако, Приказом Ростехнадзора от 14.01.2013 г. №5 данные Правила были признаны не подлежащими применению, а при техническом обслуживании и ремонте лифтов обслуживающие организации руководствовались Техническим регламентом таможенного союза «Безопасность лифтов».
Заказчик ссылаясь в документации и техническом задании на недействующие правила изначально ограничивает участие в аукционе, поскольку согласие с данными условиями является прямым нарушением Законодательства.
В Техническом задании, в перечне расходных материалов, запчастей к лифтам приведены два вида лебедок для лифтов фирмы Отис на общую стоимость более миллиона рублей. В то время как в техническом задании заказчик указывал «Определение поставщика будет проводиться путем аукциона по цене каждой запасной части к лифтам, исходя из количества запасных частей, поставки которых будут осуществлены в ходе исполнения контракта». Помимо лифтов фирмы Отис у заказчика имеются лифты: Самаркандский ЛЗ, Бухарестский ЛЗ, Лифты ППИ, что подтверждалось таблицей технического задания, однако таблица с расходными материалами и запасными частями, как в случае с лифтами Отис отсутствует, следовательно, техническое задание являлось не полным. Отсутствие в документации информации в полном объеме, не позволяет определить потребности заказчика и приводит к невозможности формирования участником закупки предложения по исполнению контракта.
Согласно ГОСТу, в состав работ, выполняемых при капитальном ремонте лифта, входят ремонт или замена одного или нескольких узлов (составных частей).
Ремонт или замена лебедки, замена ее составных частей относится к работам капитального характера, в то время, как предметом закупки являлось «техническое обслуживание и ремонт лифтов».
Объем работ по замене или ремонту составных частей лифта определяется по результатам периодического технического освидетельствования и в ходе проведения технического обслуживания лифта. Капитальный ремонт лифта не входит в состав работ по техническому обслуживанию лифта и проводится специализированной организацией, по отдельным договорам.
Размещение государственного заказа путем объединения двух отдельных самостоятельных видов работ как техническое обслуживание лифтов и ремонт лифтов в одну закупку нарушало принцип равнодоступности, исключал возможность участия в торгах отдельных участников рынка.
По результатам рассмотрения Комиссия решила признать заказчика нарушившим части 1 и 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
